控制人口数量只是手段,人民的美好生活才是最终目标

来源:民生宏观 | 2017-12-04 22:09:38

文/管清友 如是金融研究院院长、首席经济学家

一个国家需要黄仁宇老先生说的“数目字管理”,但我们不应该把数目字这种手段当成目标,而忘记了以人为本的初心。对于大城市的管理者来说,控制人口数量只是手段,人民的美好生活才是最终目标。千万别忘了,人口不是规划中冰冷的数字,而是一个个鲜活的生命。现实人口和目标人口纵然存在差距,但任何一个生命都不是“多余”,任何一个生命都不应该被“清理”。我们要正视大城市的堰塞湖,但粗暴的抽水放水一定不是最好的选择,我们要做的是开渠引水,用有温度的政策让人口自然的流动,安心的找到自己的家,这才是城市管理的初心。这当然是一个难题,但并非无解。今天我们就从历史出发,梳理一下大城市疏解人口的国际经验,供社会参考。

大城市疏解人口的正确打开方式是什么?从国际经验来看,人口疏解模式主要有三种:

第一种是郊区化模式。郊区比较利益吸引居民主动迁出,不刻意进行人为干预的模式往往是最有效的模式,这种模式以美国最为典型;

第二种是卫星城模式。通过行政手段向周边转移城市非核心功能,限制人口流入,引导形成若干卫星城,伦敦、东京、巴黎等很多城市都选择了这种模式;

第三种是建新城模式。直接将城市核心功能(主要是政治功能)迁出,以首尔、巴西为代表。

但不管是哪一种模式,大城市病都不可能完全解决,更不可能形成一个完全同质化的城市。任何一个城市,不管贫穷还是富裕,都会形成一定的区域分层,富人区和贫民区(甚至条件极差的贫民窟)往往成为一个城市不可磨灭的印记。

一、郊区化:无需规划,用脚投票

所谓郊区化,是指由于中心城区的生活质量下降而导致人口逐渐往郊区迁移的一种“逆城市化”现象。

图1 城市化、郊区化与逆城市化人口迁移方向

郊区化模式与其他两种模式的根本区别在于无需政府精心规划布局,而是要求政府将施政的重点集中在如何提高郊区居民的生活质量上,只要居民迁入郊区能获得比较利益,人口迁徙完全是居民用脚投票的结果。郊区化模式从根源上解决人口疏解问题,是三种模式中最根本、最有效、成本最低的模式。

案例:美国

1920年,美国完成城市化之后,城市发展开始了郊区化进程。“二战”以后进入了美国郊区化发展的巅峰时期,美国郊区人口以空前的速度向郊区转移,中产阶级成为向郊区迁移的主力。1970年,美国郊区人口首次超过中心城区人口,成为以郊区人口为主的国家。下图显示1960~1970年郊区白人增加(白色),城区白人下降(红色)。

图2 1960年至1970年美国郊区和城区黑白人种数量变动图(图片来自网络)

从政府举措来看,美国从来没有提出郊区化发展的战略目标,而是致力于完善郊区的基础设施建设,提高郊区的公共服务质量。具体包括:

(1)加强市郊公路建设。拨巨款兴建高速公路,发展市郊交通干道,引发了城市中心区的人口和就业向郊区转移。

(2)丰富教育文化资源。美国郊区在教育、文化方面优于中心城区。例如,1994年,纽约市郊区政府平均每年为每个学生支出达9688美元,而中心城区为8205美元;郊区学校平均每名学生配备的图书数量平均为20本,中心城区为9.4本。1996年,59%的郊区学生可上互联网,中心城区的比例只有47%。

(3)实行差别地价和税价。提高市区征税标准,降低郊区征税标准。郊区地价、税率较低,吸引企业向郊区迁移。

(4)鼓励居民郊区建房买房。鼓励中高收入者在郊区贷款建房,对普通居民在郊区买房给予大量资金帮助,使郊区买房的月供额低于市区房租。

图3 美国郊区(图片来源:视觉中国)

美国郊区化模式对其他国家大都市疏散人口具有一定的启示作用,但这种模式与美国特殊的政治、经济、社会、历史等因素息息相关,难以简单的复制效仿。并且值得注意的是,20世纪90年代中期以来,美国郊区化发展趋缓,城市化的反转趋势开始显现,中心城区和郊区正在达成一种新的空间平衡。

二、卫星城:精心布局,分散压力

卫星城模式是最为常用的一种模式。政府为缓解中心城区人口压力,在城市周边建几个新城,接纳中心城区转移出的人口,承接中心城区部分非重要功能。

这一模式主要依靠行政主导,既不需要郊区化漫长的周期,也不需要像迁都模式那样大费周折,只要求政府制定周密的城市规划方案,重新布局城市空间,分散城市压力。在行政的干预下,这种模式往往短期就可以见效,但是长期来看,如果配套设施不到位,新城极易发展成为空城、鬼城。

国际上采用卫星城模式的案例特别多,比如伦敦、东京、巴黎等。在我国,也有很多城市采取了这一模式,最为典型的就是北京。

案例1:伦敦

伦敦自开始工业化进程以来,人口逐渐增加,1939年达到峰值,约860万人。20世纪40年代起,伦敦制定了大伦敦规划,掀起了新城建设运动,重新规划调整城市空间布局。在距伦敦中心半径约48公里的范围内建设内城圈、郊区圈、绿带圈、乡村圈四个同心圈,在第四层乡村圈分布8个卫星城,与绿带圈共同控制城市蔓延,计划疏散150万人口。

图4 大伦敦规划(图片来自网络)

此外,政府在伦敦张贴了大量宣传卫星城的海报,同时还出台了一系列政策辅助人口疏散,比如,服务业、工业企业不能进驻伦敦;卫星城给予企业税收优惠等。在这种引导下,上百万人口迁移到新城。据统计,英国全部新城安置了225万人口,提供了111万个就业岗位,1988年,伦敦人口达到最低点637万人。

图5 伦敦白种人口比例(图片来自网络)

在新城计划实施的30多年里,伦敦内城大量人口和产业流失,东伦敦和西伦敦出现了严重的发展不均衡。东伦敦聚集了大量的外来移民和低收入人群,与2公里外繁华的金融城形成鲜明对比。面对破败的内城,英国开启内城复兴计划,因此,新城运动只经历了30年发展,便在英国走向终结。

案例2:东京

无独有偶。东京都市圈在战后规划的疏散与均衡发展战略在初期取得了一定效果,但最终还是回归到了市中心。

东京发展新城大致分为五个阶段:

第一阶段是20世纪30年代,新城自发形成。借助东京区域铁路网自然形成的3个副中心,同时在东京郊区铁路沿线周边发展了一些卫星城。

第二阶段是20世纪四五十年代,新城雏形显现。东京效仿大伦敦规划经验,在东京建成区指定了5-10公里宽的绿色隔离带区域,绿环外距中心区10-15公里建设副都心新城(即新宿、涩谷、池袋),试图阻止中心区无限制蔓延。

第三阶段是20世纪60年代,新城初步建设。取消绿化带设置,把东京50公里范围内未建成区域设为郊区发展区域,将生活、教育、研究等机构向东京郊区疏散。尽管如此,新城配套设施和服务仍难以满足居民需求,对疏散人口作用甚微。

第四阶段是20世纪七八十年代,多中心化发展。在更广阔的范围内建更多的新城,承接中心城区疏散的工业、大学、大型综合服务机构与设施,各项配套设施日趋成熟,人口和产业随之不断涌入。

第五阶段是20世纪90年代,多中心多圈层城市体系形成。大力推动通信、交通等基础设施的改造和城市功能的优化重组,建立了包括池袋等8个副都心城市与千叶等9个周边特色新城在内的多中心多圈层的城市体系。

图6 东京都市圈多中心多圈层城市体系示意图(图片来源:规划中国)

案例3:巴黎

巴黎疏解人口同样采取的是卫星城模式,同时新城建设与旧城改造双管齐下。

(1)新城规划建设。巴黎于1965年开始新城建设,改造之初,巴黎即成立地区规划整顿委员会,统一领导巴黎大区规划和新城建设,还专门成立巴黎大区城市开发研究所,制定巴黎大区规划方案。1965年《城市规划与地区整治战略规划》出台,提出在巴黎市区东西两侧、离市中心较近的塞纳河谷地、城市化程度较高的地方建设五座新城,分别围绕着历史悠久的巴黎城。按顺时针方向,西北是赛尔吉蓬图瓦兹,东边是马恩拉瓦莱,东南是默伦塞纳尔,南边是埃夫里,西边是伊夫林。

(2)旧城居民安置。为疏解中心城区人口,巴黎要求拆除旧城区违章建筑,一家一户做工作,对居民进行重新安置。以圣保罗村为例,1971年该村户均居住面积仅有23平方米,经过长期整治,2012年的户均居住面积为58平方米。但值得注意的是,街区整治计划的实施成本非常高,大约为新建建筑标准的30%。

(3)保障底层权益。随着人口的疏解,巴黎中心城区社会结构发生变化,中产阶级人口比重上升,低收入居民比重下降,政府为缓解居住区分割产生的社会矛盾,对低收入居民提供补贴,保障低收入居民的居住权益。同时将一些街区划为社会住宅区,该区域内的房东出租房屋,租金越低,补贴越高。此外,业主修缮房屋还可以获得政府补贴、低息贷款和税收优惠。

图7 1982~2008年巴黎城市扩张变化(图片来源:IAU-IDF)

从1982~2008年巴黎城市扩张变化图来看,巴黎周边以马恩拉瓦莱为代表的新城逐渐崛起,大大分散了巴黎市中心的人口压力,但根本性的贫富悬殊区域化的问题没有得到有效解决。

三、建新城:另起炉灶,从头再来

建新城是一项声势浩大的系统性工程,最典型的例子是迁都。在全球近200个国家中,有三分之一的国家曾经或正在经历迁都。很多国家迁都的原因之一就是为缓解大城市病,促进地区均衡发展。

建新城要求将一个城市的核心功能迁出到新址,与其他两种模式相比,成本较高,疏散效果也存在很大的不确定性。

案例:首尔

首尔1948年成为韩国首都。半个多世纪以来,随着首尔日益成为国际大都市,韩国人口逐渐向首尔集中,人口数量达到1200万元,占全国总人口的四分之一,首都圈规模膨胀,大城市病日益严重。

首尔疏解人口分三个阶段:

第一阶段是20世纪60年代后期至70年代末,以疏解工业职能为主,同时向外转移部分国家行政设施。

第二阶段是20世纪80年代至90年代,以住房提供为主,辅之以向首都圈外区域分散迁移国家公共机关。

第三阶段是2000年以来,以发展新行政城市(世宗市)为主,配合实施公共部门再安置、创新型城市发展、区域均衡发展、首尔转型发展等战略。

图8 韩国迁都计划示意图(图片来自网络)

四、结局:没有完美答案,分层在所难免

到底怎样才能完美的疏解大城市人口?答案是没有答案。不管是哪一种模式,大城市病都不可能完全解决,更不可能形成一个完全同质化的城市。任何一个城市,不管贫穷还是富裕,都会形成一定的区域分层,富人区和贫民区(甚至条件极差的贫民窟)往往成为一个城市不可磨灭的印记。

图9 孟买达拉维贫民区(左)与沿海富人区(右)(图片来自网络)

放眼全球,几乎每一个大城市都有贫民区。在发展中国家,有印度孟买的达拉维、巴西里约热内卢的荷西尼亚、肯尼亚的基贝拉、南非约翰内斯堡的索维托、委内瑞拉的大卫塔;在发达国家也同样存在着贫民区,比如美国纽约的哈雷姆区、英国的东伦敦。根据联合国的统计,全世界约八分之一的人口生活在贫民区甚至是条件更差的贫民窟。

贫民区固然存在脏乱差的问题,但贫民区也是大城市中重要的功能区之一。以亚洲最大的贫民窟达拉维为例。达拉维是孟买各种小规模工业所在地,每年能够给孟买贡献超过6亿美元的GDP。低廉的生活费用给了社会中下层人民在城市立足的可能。达拉维居民的净收入总额接近65000万美元,而住在那里,每月只需花4美元租金,肯尼亚基贝拉每人每天的生活费更是少于1美元。

贫民区对一部分人而言,可能意味着贫穷、落后、梦魇与地狱,而对另一部分人而言,却是生活的希望、追梦的天堂。正如柏拉图所说,如果把一个城市当作一个同质的城市那就大错特错了。因为任何一座城市都是两座城市:即富人的城市和穷人的城市。

包容,是一座成熟的城市该有的风度。

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